地方環(huán)境標準是推薦性標準嗎？

地方環(huán)境標準是推薦性標準嗎？

修改后的《標準化法》于2018年1月1日實施，該法第二條規(guī)定，“國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準。強制性標準必須執(zhí)行。國家鼓勵采用推薦性標準。”為此，有人提出質(zhì)疑，認為：地方環(huán)境標準屬于推薦性標準，不應當強制要求企業(yè)執(zhí)行。那么地方環(huán)境標準到底是不是推薦性標準呢？對此，本文將結(jié)合相關的法律法規(guī)予以分析：

我國環(huán)境標準分為環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放（控制）標準、環(huán)境監(jiān)測類標準、環(huán)境基礎類標準和管理規(guī)范類標準等。根據(jù)《環(huán)境標準管理辦法》的規(guī)定，地方環(huán)境標準包括地方環(huán)境質(zhì)量標準和地方污染物排放標準（或控制標準）。實踐中，有的地方政府也自行制定了管理規(guī)范類標準。

《標準化法》第十條規(guī)定，“國務院有關行政主管部門依據(jù)職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查。”“強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或者授權批準發(fā)布。”但該條第五款同時對“強制性標準”的制定做了例外性規(guī)定，“法律、行政法規(guī)和國務院決定對強制性標準的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”標準的制定包括制定主體和制定內(nèi)容兩部分，此款意味著，如果其他法律、行政法規(guī)和國務院決定規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”制定的地方標準屬于強制性標準的，并不違反《標準化法》的一般性規(guī)定。

《土壤污染防治法》第十二條規(guī)定，“省級人民政府有權制定地方土壤污染風險管控標準。”“土壤污染風險管控標準是強制性標準”。此內(nèi)容即屬于《標準化法》第十條關于強制性標準制定的例外情形。該條明確了地方土壤污染風險管控標準屬于強制性標準。

除《土壤污染防治法》外，其他生態(tài)環(huán)境保護法律、行政法規(guī)中未見某類地方環(huán)境標準性質(zhì)上屬于“強制性標準”的表述。例如，《環(huán)境保護法》中規(guī)定，國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家污染物排放標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方標準；已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家標準的地方環(huán)境質(zhì)量標準和地方污染物排放標準。但只是規(guī)定了地方政府有環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定權，并未涉及地方環(huán)境標準的效力問題，并未明確地方環(huán)境標準是否屬于“強制性標準”。

雖然其他法律沒有像《土壤污染防治法》那樣明確地方環(huán)境標準的“強制性標準”的身份，但地方環(huán)境標準的強制性執(zhí)行要求卻在有關法律中進行了規(guī)定：

《海洋環(huán)境保護法》第十條規(guī)定，沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家海洋環(huán)境質(zhì)量標準中未作規(guī)定的項目，有權制定地方海洋環(huán)境質(zhì)量標準。同時規(guī)定，“沿海地方各級人民政府根據(jù)國家和地方海洋環(huán)境質(zhì)量標準的規(guī)定和本行政區(qū)近岸海域環(huán)境質(zhì)量狀況，確定海洋環(huán)境保護的目標和任務，并納入人民政府工作計劃，按相應的海洋環(huán)境質(zhì)量標準實施管理。”“國家和地方水污染物排放標準的制定，應當將國家和地方海洋環(huán)境質(zhì)量標準作為重要依據(jù)之一。”實質(zhì)是體現(xiàn)了地方海洋環(huán)境質(zhì)量標準的強制適用性。

《水污染防治法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定地方水污染物排放標準,未授予地方政府制定水環(huán)境質(zhì)量標準的權力。但與《環(huán)境保護法》不同的是，《水污染防治法》同時規(guī)定地方水污染物排放標準必須執(zhí)行。該法第十條規(guī)定，“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。”第十四條第三款規(guī)定，“向已有地方水污染物排放標準的水體排放污染物的，應當執(zhí)行地方水污染物排放標準。”以上兩條規(guī)定，實際上明確了地方水污染物排放標準的強制執(zhí)行性質(zhì)。

《大氣污染防治法》在大氣環(huán)境質(zhì)量標準和大氣污染物排放標準的制定權上做出了較為特殊的規(guī)定。《大氣污染防治法》第八條規(guī)定，“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準。”第九條規(guī)定，“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定大氣污染物排放標準。”從前述條文的表述上看，在大氣環(huán)境質(zhì)量標準和大氣污染物排放標準的制定上面，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的“地方標準”，與國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定的“國家標準”具有同等效力。結(jié)合《環(huán)境保護法》關于地方標準內(nèi)容的限制性規(guī)定，對于已有國家標準的項目，地方大氣標準要更加嚴格。

其他單行法中對除大氣、水要素之外的其他污染物排放標準（控制標準）的制定，只規(guī)定了國家環(huán)境標準。例如，《噪聲污染防治法》中規(guī)定，國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定國家聲環(huán)境質(zhì)量標準和國家環(huán)境噪聲排放標。環(huán)境噪聲污染僅指環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標準的情形。（詳見第十條、第十一條）現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院有關行政主管部門制定國家固體廢物污染環(huán)境防治技術標準。《放射性污染防治法》的規(guī)定，“國家放射性污染防治標準由國務院環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)環(huán)境安全要求、國家經(jīng)濟技術條件制定”。前三項法律中均未提及相關地方標準制定問題，因此，地方政府無權制定噪聲、固廢、放射性物質(zhì)的地方環(huán)境標準，更不涉及是否屬于強制性標準的問題。

另外，部分省級人民政府所制定的管理規(guī)范類標準，因為沒有相關法律予以授權，因此，應屬于推薦性標準。

《環(huán)境標準管理辦法》第五條的規(guī)定，“環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定必須執(zhí)行的其他環(huán)境標準屬于強制性環(huán)境標準，強制性環(huán)境標準必須執(zhí)行。強制性環(huán)境標準以外的環(huán)境標準屬于推薦性環(huán)境標準。國家鼓勵采用推薦性環(huán)境標準，推薦性環(huán)境標準被強制性環(huán)境標準引用，也必須強制執(zhí)行。”實踐中，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門基本按照本條規(guī)定的精神推進相關環(huán)境標準的適用。但事實上，本條并不能作為將有關地方環(huán)境環(huán)境標準視為強制性標準的依據(jù)，因為該辦法由原國家環(huán)保總局頒布，立法性質(zhì)上屬于部門規(guī)章，并不屬于《標準化法》第十條中所稱的“法律、行政法規(guī)和國務院決定”范疇。因此，本文建議，有必要通過提升立法層級，加強對環(huán)境標準制定、實施等工作的管理，以與《標準化法》的內(nèi)容相協(xié)調(diào)。

同時本文認為，除了前述法律中明確相關地方環(huán)境標準具有強制執(zhí)行性質(zhì)的之外，其他的地方環(huán)境標準在實施時應采取鼓勵采用的態(tài)度。

【作者單位】邱春光、田野：煙臺市生態(tài)環(huán)境局；劉閨臣，山東德衡律師事務所；

【轉(zhuǎn)載說明】本文原刊載于2019年11月1日《中國環(huán)境報》第6版。